Ιωάννης Φύτρος- Ινστιτούτο Έρευνας Ρυθμιστικών Πολιτικών
Με αφορμή τη συμπλήρωση δεκαπέντε ετών από τη θέσπιση του θεσμού του Συμπαραστάτη του Δημότη και της Επιχείρησης και ειδική εκδήλωση που πραγματοποιήθηκε για την παρουσίασή του, το Παρατηρητήριο αποτιμά τη μέχρι σήμερα εφαρμογή του θεσμού και συζητά τις αλλαγές που εισάγει το νέο θεσμικό πλαίσιο, αναδεικνύοντας τις προκλήσεις και τις προοπτικές του για την τοπική αυτοδιοίκηση.
Ο Συμπαραστάτης του Δημότη: Ένα τεστ ποιότητας για τη ρυθμιστική πολιτική στην τοπική αυτοδιοίκηση
Ο Συμπαραστάτης του Δημότη και της Επιχείρησης θεσπίστηκε το 2010 με τον Νόμο 3852/2010 («Καλλικράτης»), ως ένας μηχανισμός διαμεσολάβησης μέσα στον δήμο (ή την περιφέρεια). Ο ρόλος του είναι να δέχεται αναφορές πολιτών και επιχειρήσεων για φαινόμενα κακοδιοίκησης, να μεσολαβεί προς τις δημοτικές υπηρεσίες και να προτείνει λύσεις ή βελτιώσεις διαδικασιών. Δεν ακυρώνει αποφάσεις, ούτε επιβάλλει κυρώσεις. Λειτουργεί ως εργαλείο ήπιας παρέμβασης, ενίσχυσης της διαφάνειας και πρόληψης συγκρούσεων.
Στην πράξη, πρόκειται για έναν θεσμό εσωτερικού ελέγχου ποιότητας της διοίκησης. Και ακριβώς γι’ αυτό αποτελεί ένα ιδιαίτερα ενδιαφέρον παράδειγμα για όσους ασχολούνται με την ποιότητα των ρυθμιστικών πολιτικών: αναδεικνύει τη διαφορά ανάμεσα στη νομοθέτηση ενός θεσμού και στην πραγματική του ενεργοποίηση.
Πώς εκλέγεται – και γιατί αυτό επηρεάζει την εφαρμογή
Ο Συμπαραστάτης απευθύνεται σε δήμους άνω των 20.000 κατοίκων και ακολουθεί τη θητεία της δημοτικής (ή περιφερειακής, αντίστοιχα) αρχής αλλά δεν διορίζεται από τον δήμαρχο. Εκλέγεται από το δημοτικό συμβούλιο με αυξημένη πλειοψηφία 2/3 του συνόλου των μελών του. Αυτό σημαίνει ότι πολλές φορές δεν αρκεί η πλειοψηφία της δημοτικής αρχής, αλλά απαιτείται ευρύτερη πολιτική συναίνεση, δηλαδή συμφωνία και από παρατάξεις της αντιπολίτευσης. Η λογική είναι σαφής: ένας θεσμός που παρεμβαίνει σε ζητήματα κακοδιοίκησης πρέπει να διαθέτει αυξημένο κύρος και διαπαραταξιακή αποδοχή.
Ωστόσο, τα δεδομένα της περιόδου 2011–2025 δείχνουν ότι η ενεργοποίηση του θεσμού παραμένει περιορισμένη. Στην τρέχουσα αυτοδιοικητική περίοδο, μόλις το 27% των 212 υπόχρεων δήμων έχει εκλέξει Συμπαραστάτη, με τα αντίστοιχα ποσοστά των προηγούμενων περιόδων να είναι ακόμη χαμηλότερα. Πρόκειται, συνεπώς, για διαχρονικό φαινόμενο.
Εδώ όμως πρέπει να γίνει μια κρίσιμη διάκριση. Σε ορισμένους δήμους η διαδικασία ξεκίνησε κανονικά (προκήρυξη της θέσης, υποβολή υποψηφιοτήτων, διεξαγωγή ψηφοφορίας), αλλά δεν συγκεντρώθηκαν τα απαιτούμενα 2/3 των ψήφων. Εκεί το πρόβλημα ήταν η αδυναμία πολιτικής συνεννόησης. Στην πλειονότητα, όμως, των περιπτώσεων η διαδικασία δεν ξεκινά καν. Δεν εκδίδεται προκήρυξη, δεν εισάγεται θέμα στο συμβούλιο, δεν επιχειρείται εκλογή.
Η απουσία κυρώσεων: συνειδητή επιλογή
Ο νόμος δεν προβλέπει κυρώσεις για τον δήμο που δεν εκλέγει Συμπαραστάτη, ακόμη και όταν εμπίπτει στην κατηγορία των υπόχρεων. Αυτό, βέβαια, δεν ήταν αβλεψία του νομοθέτη (κάτι που επιβεβαιώνεται και από την απουσία κυρώσεων και στο προσχέδιο του νέου Ενιαίου Κώδικα Τοπικής Αυτοδιοίκησης, στο οποίο θα γίνει πιο εκτενής αναφορά παρακάτω). Απεναντίας, αντανακλά μια συγκεκριμένη κανονιστική αντίληψη: ο Συμπαραστάτης αντιμετωπίστηκε ως θεσμός ανοικτής διακυβέρνησης, ο οποίος θα έπρεπε να υιοθετείται για τα οφέλη που προσφέρει – τη βελτίωση της διοικητικής λειτουργίας, τη μείωση των εντάσεων, την ενίσχυση της διαφάνειας – και όχι επειδή η μη υιοθέτησή του θα συνεπάγεται κάποια «τιμωρία».
Η προσέγγιση αυτή εναρμονίζεται με μια πιο «ήπια» λογική ρύθμισης, όπου η συμμόρφωση βασίζεται στην αναγνώριση της αξίας του θεσμού και όχι στον φόβο κυρώσεων. Στην πράξη, όμως, η απουσία κυρώσεων αλληλεπιδρά με έναν δεύτερο παράγοντα: κάποιες συχνές παρανοήσεις γύρω από τον ρόλο του θεσμού.
Οι μύθοι που επηρεάζουν την υιοθέτηση
Σύμφωνα με τα ευρήματα της συστηματικής καταγραφής που έχει πραγματοποιηθεί τα τελευταία χρόνια από το Παρατηρητήριο, συχνή αιτία μη ενεργοποίησης δεν είναι τόσο η «ανώδυνη» αδράνεια, όσο η ύπαρξη προκαταλήψεων.
Ο Συμπαραστάτης συχνά:
αντιμετωπίζεται ως μορφή εσωτερικής αντιπολίτευσης,
θεωρείται ελεγκτικός μηχανισμός που θα «στοχοποιεί» τη δημοτική αρχή,
ή υποβαθμίζεται σε διακοσμητικό θεσμό χωρίς ουσιαστική αξία.
Πρόκειται για μύθους που αλλοιώνουν τον πραγματικό του ρόλο ως μηχανισμού διαμεσολάβησης και βελτίωσης διαδικασιών. Σε αυτό το περιβάλλον, η απουσία κυρώσεων δεν δημιουργεί από μόνη της το πρόβλημα, αλλά το διευκολύνει. Όταν συνυπάρχουν παρανοήσεις και καμία θεσμική συνέπεια για τη μη εφαρμογή, η επιλογή της μη ενεργοποίησης καθίσταται πολιτικά ευκολότερη. Από ρυθμιστική σκοπιά, πρόκειται για ένα παράδειγμα όπου ο σχεδιασμός βασίστηκε σε μια υπόθεση διοικητικής ωριμότητας που δεν επιβεβαιώθηκε ομοιόμορφα στην πράξη.
Το έλλειμμα παρακολούθησης
Ένα επιπλέον ζήτημα αφορά την απουσία μόνιμου μηχανισμού εποπτείας και αξιολόγησης της εφαρμογής. Στα 15 χρόνια ύπαρξης του θεσμού, δεν θεσμοθετήθηκε σύστημα συστηματικής παρακολούθησης για το πόσοι δήμοι συμμορφώνονται, πώς λειτουργεί ο θεσμός ή ποια προβλήματα ανακύπτουν.
Από δεδομένα που έχουν συγκεντρωθεί συστηματικά τα τελευταία δύο χρόνια λειτουργίας του Παρατηρητηρίου, διαπιστώνεται πως ακόμη και σε δήμους όπου έχει εκλεγεί Συμπαραστάτης, κάποιες φορές παρατηρούνται βασικές δυσλειτουργίες, όπως χαρακτηριστικά η μη δημοσίευση στοιχείων επικοινωνίας του Συμπαραστάτη στον ιστότοπο του δήμου. Σε κάποιες περιπτώσεις χρειάστηκε παρέμβαση της Εθνικής Αρχής Διαφάνειας, έπειτα από προσφυγή του Παρατηρητηρίου, για ζητήματα τόσο στοιχειώδη όσο η δημοσίευση ενός τηλεφώνου ή/και ενός email του εκλεγμένου Συμπαραστάτη. Η εμπειρία αυτή αναδεικνύει ένα κλασικό «κενό εφαρμογής»: η θέσπιση ενός κανόνα δεν αρκεί χωρίς μηχανισμούς παρακολούθησης και ανατροφοδότησης. Τον ρόλο αυτό, πρακτικά επιτελεί το ίδιο το Παρατηρητήριο κατά το διάστημα που λειτουργεί, το οποίο ωστόσο αποτελεί πρωτοβουλία της κοινωνίας των πολιτών, συνεπώς δεν έχει καμία θεσμική υπόσταση.
Οι αλλαγές του νέου πλαισίου
Ο νέος Κώδικας Τοπικής Αυτοδιοίκησης επιχειρεί να αντιμετωπίσει ορισμένες αδυναμίες.
Μεταξύ άλλων:
Περιορίζει την υποχρεωτικότητα του θεσμού στους δήμους άνω των 20.000 κατοίκων, διορθώνοντας ασυμμετρίες που είχαν προκύψει μετά τον Νόμο 4623/2019, ο οποίος συμπεριλάμβανε και όλους τους νησιωτικούς δήμους, ανεξαρτήτως πληθυσμού.
Καθιερώνει φανερή ψηφοφορία για την εκλογή.
Προβλέπει ότι, αν μετά από δύο ψηφοφορίες δεν επιτευχθεί η πλειοψηφία των 2/3, ο Επόπτης Νομιμότητας μπορεί να διορίσει τον υποψήφιο που πλειοψήφισε κατά την ψηφοφορία.
Η τελευταία ρύθμιση περιορίζει το ενδεχόμενο διαρκούς κενότητας της θέσης και ενισχύει τη λειτουργικότητα του θεσμού. Ωστόσο, δεν εισάγεται μηχανισμός συστηματικής παρακολούθησης ούτε κυρώσεις για πλήρη αδράνεια.
Ένα τεστ διοικητικής ωριμότητας
Ο Συμπαραστάτης δεν είναι απλώς ένας ακόμη αυτοδιοικητικός θεσμός. Λειτουργεί ως δείκτης τόσο διοικητικής όσο και πολιτικής ωριμότητας. Αποκαλύπτει εάν ένας δήμος επιδιώκει ενεργά μηχανισμούς αυτοελέγχου και διαμεσολάβησης, αν περιορίζεται στην τυπική συμμόρφωση ή αν αποστρέφεται γενικότερα θεσμούς διαφάνειας και λογοδοσίας.
Για την επιστημονική κοινότητα που μελετά την ποιότητα των ρυθμιστικών πολιτικών, το παράδειγμα αυτό είναι διδακτικό: η αποτελεσματικότητα μιας ρύθμισης δεν εξαρτάται μόνο από τον βαθμό δεσμευτικότητάς της, αλλά από τη συμβατότητά της με την πολιτική κουλτούρα, την κατανόηση του σκοπού της και την ύπαρξη μηχανισμών παρακολούθησης (θεσμικών ή μη). Επιπλέον, υποδεικνύει πως μια καλή ρύθμιση δεν αρκεί να είναι καλοδιατυπωμένη (αν και σίγουρα αποτελεί αναγκαία συνθήκη), αλλά πρέπει να είναι και εφαρμόσιμη – και, κυρίως, να γίνεται αντιληπτή η χρησιμότητά της από εκείνους που καλούνται να την υλοποιήσουν.
*Το άρθρο αποτελεί μια περίληψη της παρουσίασης του Παρατηρητηρίου στην εκδήλωση με θέμα: “Παρουσίαση του Θεσμού του Συμπαραστάτη του Πολίτη / Δημότη και της Επιχείρησης – Αποτίμηση και Επικείμενες Αλλαγές” που διεξήχθη την Τετάρτη 25 Φεβρουαρίου 2026 στην Κοζάνη.
