1. Όπως όλοι γνωρίζουν, οι μέρες είναι κρίσιμες. Πολλά δοκιμάζονται και πολλαπλές και σύνθετες είναι οι διακυβεύσεις. Πολλών ανθρώπων οι ζωές αναστατώνονται και ακόμα περισσότεροι τελούν σε αμηχανία και αγωνιούν για το μέλλον. Στο επίκεντρο του προβληματισμού βρίσκεται για μια φορά ακόμα η Δημόσια Διοίκηση της χώρας στα διάφορα επίπεδα της διάρθρωσής της.
Ίσως δεν εκπλήσσει αυτό, μια και εδώ και καιρό η Διοίκηση έχει διαγνωσθεί ως «ο μεγάλος ασθενής» της ελληνικής πολιτικής και κοινωνικής ζωής. Το ζήτημα είναι ότι αρκετά συχνά παρατηρούμε να εφαρμόζονται, κυριολεκτικά να δοκιμάζονται πάνω σε αυτό τον «ασθενή», θεραπείες που δυστυχώς κάνουν την κατάσταση χειρότερη απ’ ό,τι ήταν πιο πριν. Είναι τότε οι στιγμές που μπορεί κανένας ν’ αναφωνήσει μαζί με τον Σωκράτη στον Πλατωνικό Πρωταγόρα, «ιώμενος μείζον το νόσημα ποιώ». Δηλαδή, η υποτιθέμενη θεραπεία αποδεικνύεται χειρότερη από την αρρώστια, από την οποία εκτιμάται ότι υποφέρουμε.
Συμβαίνουν αυτά άραγε στη Διοίκηση της πατρίδας μας τις μέρες που ζούμε; Κι αν συμβαίνουν, από πού προέρχονται οι ψευδοθεραπείες, οι ψευδοσυνταγές και οι ατελέσφορες λύσεις στα προβλήματά μας; Υπάρχουν καλύτερα μέτρα και καλύτερες λύσεις; Και πού είναι αυτές;
2. Επιτρέψτε μου να ομολογήσω εκ προοιμίου ότι, ακόμα και αν ίσως υπάρχουν τέτοιες λύσεις, δεν είμαστε εμείς και βέβαια δεν είναι η ταπεινότητά μου ως εξωτερικοί παρατηρητές ή ομιλητές που με τόση ευγένεια μας καλέσατε, να προσφέρουμε τις πιο κατάλληλες λύσεις ή θεραπείες. Νομίζω, αντιθέτως, ότι οι καλύτερες και πιο πρόσφορες λύσεις θα προέλθουν από εσάς τους ίδιους, αφού ενδεχομένως προηγουμένως συμβουλευτείτε και τη δική μας, ίσως και άλλων ακόμη αρμοδιότερων τη γνώμη και προβληματιστείτε σε βάθος, με τόλμη, αποφασιστικότητα και φαντασία για το τι φταίει και τι δέον γενέσθαι.
3. Εντυπωσιάστηκα και σας συγχαίρω για την εμβληματική μορφή που φέρει ως σύμβολό της η Ομοσπονδία σας, τον Κλεισθένη. Ας μη λησμονούμε, και νομίζω το γνωρίζετε, ότι ο Κλεισθένης υπήρξε ο άνθρωπος που μετά τον Σόλωνα προώθησε όσο κανείς την υπόθεση της δημοκρατίας και τη θεσμική μεταρρύθμιση του πολιτεύματος που υπήρχε τότε, στα τέλη του 6ου αιώνα π.Χ. Να θυμίσω επίσης ότι συνέδεσε τη δημοκρατία με τους Δήμους. Κατέστησε σαφές ότι δεν μπορεί να υπάρξει και να ευημερήσει η δημοκρατία δίχως ‘δημοτικοκρατία’, ήτοι δίχως Δήμους. Γι’ αυτό υποθέτω εσείς τον αναρτήσατε ως εμβληματική μορφή στην οργάνωσή σας, πράγμα που με χαροποιεί ιδιαίτερα. Εκείνο που εννοώ είναι το πνεύμα της δημιουργικότητας και ανανέωσης με το οποίο αντιμετώπισε ο Κλεισθένης τα προβλήματα της εποχής του, καθιστώντας έτσι δυνατό το πολιτικοκοινωνικό ‘θαύμα’ της δημοκρατίας και της ευημερίας στην πόλη του λίγες δεκαετίες αργότερα.
4. Τίθεται λοιπόν το ερώτημα τώρα, επί του οποίου καλούμεθα να γνωμοδοτήσουμε δημόσια ενώπιόν σας, όπως μόνον έτσι εγώ τουλάχιστον ενεργώ: Πώς έχουν τα πράγματα σχετικά με τις αλλαγές που δρομολογήθηκαν προσφάτως στο Πειθαρχικό Δίκαιο ή σύστημα της δημόσιας υπαλληλίας της χώρας μας, καθώς και αν υπάρχει δυνατότητα για ένα άλλο υπόδειγμα διοίκησης και υπαλληλίας πιο σύγχρονο, πιο δίκαιο και αποτελεσματικό, κοινωνικά υπόλογο και επαγγελματικά πρόσφορο και επωφελές για τη διοίκηση και την υπαλληλία, τους πολίτες και την κοινωνία. Στηριγμένο στην αρχή της αξιοκρατίας, όπως ορθά είπε προηγουμένως ο κ. Πρόεδρος της Α.Δ.Ε.Δ.Υ.
Επί του ζητήματος αυτού θα εκθέσω ορισμένες σκέψεις αναλυτικού χαρακτήρα και στη συνέχεια θα καταθέσω κάποιες προτάσεις, που εμφορούνται από ανανεωτικό, νομίζω, πνεύμα, τις οποίες θέτω υπ’ όψιν σας.
5. Κατ’ αρχάς, όσον αφορά στα πειθαρχικά παραπτώματα που προβλέπονται στο άρθρο 106 του Υπαλληλικού Κώδικα, (Ν. 3528/2007 όπως αυτός τροποποιήθηκε προσφάτως με το Ν. 4057/2012, άρθρο 2), μου φαίνεται ότι ο κατάλογος αυτός των 32 πειθαρχικών παραπτωμάτων, που προσδιορίζονται πλέον οριστικά και όχι ενδεικτικά όπως συνέβαινε στο παρελθόν, είναι πλήρης, υπερπλήρης θα έλεγα και εξαντλητικός.
Παρά ταύτα, δεν απουσιάζει από την αναφορά των 32 παραπτωμάτων, η κατά τη γνώμη μου όχι αναπόφευκτη αοριστία και ασάφεια σε κάποιες περιπτώσεις. Ενδεικτικά επισημαίνω την περίπτωση (β) της πρώτης παραγράφου του άρθρου 107, όπου ως πειθαρχικό παράπτωμα ορίζεται «κάθε παράβαση υπαλληλικού καθήκοντος που προσδιορίζεται από τις υποχρεώσεις που επιβάλλουν στον υπάλληλο οι κείμενες διατάξεις, εντολές και οδηγίες». Κάθε παράβαση!
Νομίζω ότι αυτού του είδους η αοριστολογία παρέχει ευρύτατα περιθώρια διακριτικής ευχέρειας στην άσκηση της πειθαρχικής ‘εξουσίας’ (ένας όρος και μια αντίληψη που δεν μου αρέσει πάρα πολύ, προτιμώ τον όρο ‘πειθαρχική αρμοδιότητα’) – άρα και ποικίλες ερμηνείες, ίσως και παρερμηνείες αυτής της δυνατότητας ή ευχέρειας.
Ακόμη πιο εντυπωσιακή στην ασάφειά της είναι η περίπτωση (ε) στο ίδιο άρθρο, όπου ως πειθαρχικό παράπτωμα, το οποίο μπορεί να επισύρει πειθαρχική ποινή περιλαμβανομένης της υποχρεωτικής και αυτοδίκαιης αργίας, όπως θα δούμε στη συνέχεια, είναι «η αναξιοπρεπής ή ανάρμοστη ή ανάξια για υπάλληλο συμπεριφορά εντός ή εκτός της Υπηρεσίας»!
Στο ίδιο πνεύμα θα θεωρούσα ως μάλλον υπερβολική την περίπτωση (κδ) στο ίδιο άρθρο, όπου ως πειθαρχικό παράπτωμα και μάλιστα σοβαρό ορίζεται «η παράλειψη… δίωξης και τιμωρίας πειθαρχικού παραπτώματος…»! Είναι σα να καλούμε τους Προϊσταμένους να εξαντλήσουν την αυστηρότητα επί των συναδέλφων τους, πράγμα που μπορεί να οξύνει το κλίμα στις μεταξύ τους σχέσεις. Σύμφωνοι, αν σε κάποιους αρέσει αυτό το ύφος διοίκησης ή ‘management’, για να το πω ‘βαρβαριστί’. Αλλά φαντασθείτε τι έχει να συμβεί, εάν αυτό ασκείται σε υποτιθέμενα παραπτώματα, που προσδιορίζονται με την ως άνω ασάφεια και αοριστία.
6. Όσον αφορά στις πειθαρχικές ποινές, που προβλέπονται στο άρθρο 109 του Υπαλληλικού Κώδικα, δεν έχω να παρατηρήσω τίποτα το ουσιώδες. Αλλά ως προς τα Πειθαρχικά Συμβούλια, θα μου επιτρέψετε να είμαι λίγο πιο αναλυτικός. Σύμφωνα με το προϊσχύσαν καθεστώς του Υπαλληλικού Κώδικα, όπως αυτό είχε προσδιοριστεί με το Ν. 3528/2007, εκτός από τους αμέσως πειθαρχικούς Προϊσταμένους των υπαλλήλων, που ασκούσαν άμεσα την πειθαρχική αρμοδιότητα επί των υπαλλήλων, αρμόδια να κρίνουν τα πειθαρχικά παραπτώματα ήταν τα τακτικά Υπηρεσιακά Συμβούλια των υπαλλήλων.
Αυτά μάλιστα τα Υπηρεσιακά Συμβούλια προβλέπονται ρητά στο Σύνταγμα (άρθρο 103 παρ. 4) και συνιστούν ουσιαστικά ανεξάρτητη Αρχή για τα υπηρεσιακά θέματα των υπαλλήλων. Απαρτίζονται, δε, κατά τα 2/3 από μονίμους δημοσίους υπαλλήλους.
Για διαφόρους λόγους, που δεν είναι της παρούσης ίσως αλλά δεν με βρίσκουν σύμφωνο, κρίθηκε τελευταία ότι τα τακτικά Υπηρεσιακά Συμβούλια των δημοσίων υπαλλήλων, που ήταν αρμόδια και για τα πειθαρχικά τους παραπτώματα, δεν ήταν τα κατάλληλα όργανα για να ασκήσουν τον έλεγχο στα πειθαρχικά παραπτώματα των συναδέλφων τους.
Έτσι, με το Ν. 4057/2012 που ψηφίστηκε επί κυβερνήσεως Γεωργίου Παπανδρέου, υπουργεύοντος του κ. Δημητρίου Ρέππα, η πειθαρχική αρμοδιότητα αφαιρέθηκε από τα τακτικά Υπηρεσιακά Συμβούλια των δημοσίων υπαλλήλων και ανατέθηκε σε ειδικά Πειθαρχικά Συμβούλια Α΄ και Β΄ βαθμού.
Ειδικότερα, τα πρωτοβάθμια Πειθαρχικά Συμβούλια, που συγκροτούνται ανά φορέα Διοικήσεως, είναι τριμερούς συνθέσεως και απαρτίζονται από έναν δικαστικό λειτουργό ως Πρόεδρο, ένα μέλος του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους και έναν ανώτερο δημόσιο υπάλληλο που ασκεί καθήκοντα Προϊσταμένου Διεύθυνσης σε κάποια Δημόσια Υπηρεσία.
7. Όπως έχει γίνει γνωστό, πολλά από τα πρωτοβάθμια Πειθαρχικά Συμβούλια καθυστέρησαν να συγκροτηθούν, λόγω και της απροθυμίας των δικαστικών λειτουργών να λάβουν μέρος σε αυτά. Ευλόγως, θα έλεγα, διότι καλούνται οι δικαστικοί λειτουργοί να επιτελέσουν καθήκοντα και αρμοδιότητες που δεν σχετίζονται άμεσα ούτε ουσιωδώς με το κύριο και πρωτεύον έργο τους.
Ακόμα όμως και αν δέχονταν ή δεχθούν να συμμετάσχουν, δεν νομίζω ότι η ρύθμιση αυτή είναι ορθή ή δόκιμη από οργανωτικής και διοικητικής επόψεως για την άσκηση πειθαρχικής αρμοδιότητας. Τούτο διότι τα δύο από τα τρία μέλη αυτών των νέων Πειθαρχικών Συμβουλίων, ο δικαστικός λειτουργός και ο υπάλληλος του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους, είναι πρόσωπα μάλλον άσχετα και απομακρυσμένα από την υπαλληλική διοικητική πραγματικότητα και λειτουργία, για να μην πω νοοτροπία, κουλτούρα και αντιλήψεις.
Γνώμη μου είναι, λοιπόν, ότι η πειθαρχική αρμοδιότητα θα πρέπει να επανέλθει στα τακτικά Υπηρεσιακά Συμβούλια, τα οποία, σύμφωνα με το πνεύμα της σχετικής συνταγματικής διάταξης, πρέπει ν’ αποκτήσουν διαφορετική συγκρότηση και λειτουργία, όπως θα προτείνω στη συνέχεια.
8. Αναφορικά με το δευτεροβάθμιο Πειθαρχικό Συμβούλιο, του οποίου επίσης τροποποιήθηκε η σύνθεση με την αφαίρεση των εκπροσώπων της Α.Δ.Ε.Δ.Υ., δεν κρίθηκε αναγκαία εν προκειμένω η συμμετοχή δικαστικού λειτουργού. Πράγμα ανακόλουθο εν σχέσει με τα πρωτοβάθμια.
Έτσι, στη σύνθεση αυτού του δευτεροβάθμιου Πειθαρχικού Συμβουλίου, που είναι οκταμελές, συμμετέχουν 5 μέλη από το Νομικό Συμβούλιο του Κράτους, ένας Πρόεδρος και τέσσερις Σύμβουλοι, δύο Προϊστάμενοι Γενικών Διευθύνσεων του Υπουργείου Διοικητικής Μεταρρύθμισης και ένας Προϊστάμενος Γενικής Διεύθυνσης αρμόδιος για θέματα προσωπικού στο Υπουργείο που υπάγεται η υπηρεσία του υπαλλήλου.
Όμως, κατά τη γνώμη μου, ούτε αυτή η λύση είναι ικανοποιητική, παρά το γεγονός ότι αυτό το δευτεροβάθμιο Πειθαρχικό Συμβούλιο συστήθηκε ταχύτερα από τα πρωτοβάθμια. Δυσκολεύεται όμως να επιληφθεί υποθέσεων και να ασκήσει την αρμοδιότητά του προτού ενεργοποιηθούν εκείνα.
9. Το πλέον επίμαχο, ίσως, ζήτημα στο νέο Πειθαρχικό Δίκαιο έχει να κάνει με τη θέση των υπαλλήλων σε αυτοδίκαιη και υποχρεωτική αργία.
Κατά το προϊσχύσαν καθεστώς του Υπαλληλικού Κώδικα (Ν. 3528/2007, άρθρο 103), ένας υπάλληλος του Δημοσίου ετίθετο σε καθεστώς αυτοδίκαιης αργίας μετά από δικαστική απόφαση, που του επέβαλλε ποινή στέρησης της ελευθερίας του για τη διάπραξη κακουργήματος, καθώς και αν του είχε επιβληθεί η ποινή της οριστικής παύσης από το αρμόδιο Πειθαρχικό, δηλαδή το Υπηρεσιακό Συμβούλιο.
Προβλεπόταν, συνάμα (στο άρθρο 104), και το ενδεχόμενο της λεγόμενης δυνητικής αργίας, αλλά και της αναστολής άσκησης καθηκόντων υπαλλήλου κατά του οποίου είχε ασκηθεί ποινική δίωξη για αδίκημα το οποίο θα μπορούσε να επισύρει την ποινή της έκπτωσης από την Υπηρεσία. Ενώ ειδικά για την παράβαση καθήκοντος ο υπάλληλος θα μπορούσε να τεθεί σε αργία, εφ’ όσον η υπόθεση είχε παραπεμφθεί στο ακροατήριο για τη διεξαγωγή της δίκης.
Αξίζει να σημειωθεί, εν προκειμένω, ότι το αρμόδιο όργανο για την άσκηση αυτής της πειθαρχικής αρμοδιότητας, δηλαδή της δυνητικής αργίας, ήταν το Υπηρεσιακό Συμβούλιο της Υπηρεσίας στην οποία ανήκε ο υπάλληλος.
10. Σύμφωνα με το νέο ρυθμιστικό πλαίσιο των ζητημάτων αυτών, όπως προσδιορίστηκε με το Ν. 4093/2012 για την έγκριση του λεγόμενου ‘Μνημονίου’, το οποίο θα μας μείνει αλησμόνητο, και με τις τροποποιήσεις που αυτό υπέστη κατόπιν (με το Ν. 4111/2013), η αυτοδίκαιη αργία των υπαλλήλων – η οποία, ας σημειωθεί, επέρχεται δίχως προηγούμενη ακρόαση του υπαλλήλου τον οποίο αφορά, κατά τρόπο αυτόματο, μηχανικό – δεν συνδέεται πλέον μόνο με καταδικαστική απόφαση Δικαστηρίου, αλλά προστίθενται δύο ακόμα λόγοι (ο ένας αυστηρότερος και προβληματικότερος από τον άλλον):
α) Πρώτον, αρκεί απλά και μόνο να παραπεμφθεί αμετακλήτως ένας υπάλληλος στο Δικαστήριο για κακούργημα ή και για αδικήματα (όπως, λ.χ., αυτά της κλοπής, υπεξαίρεσης, απάτης, εκβίασης, πλαστογραφίας, δωροδοκίας, καταπίεσης, απιστίας περί την υπηρεσία, καθώς και έγκλημα κατά της γενετήσιας ελευθερίας ή εκμετάλλευσης της γενετήσιας ζωής) για να τεθεί αυτοδικαίως και υποχρεωτικώς σε αργία.
Τα αδικήματα αυτά ή σοβαρά πλημμελήματα, για τα οποία επέρχεται αυτοδικαίως πλέον η αργία, είναι μεν ‘περιοριστικώς αναφερόμενα’, όπως ορθώς τονίζει ο αρμόδιος Υπουργός, κ. Αντ. Μανιτάκης, αλλά είναι πολλαπλά και σύνθετα. Η διεύρυνση του κύκλου περιπτώσεων για τις οποίες μπορεί να υπάρξει παραπομπή στο ακροατήριο είναι αναμενόμενο ότι θα πολλαπλασιάσει και τις πιθανότητες να τεθούν οι υπάλληλοι σε καθεστώς υποχρεωτικής και αυτοδίκαιης αργίας.
Πολλώ δε μάλλον που οι περιπτώσεις αυτές αφορούν στο σύνολο των υπαλλήλων του δημόσιου τομέα, ήτοι των τακτικών και μονίμων υπαλλήλων, αλλά και εκείνων που εργάζονται με σχέση εργασίας αορίστου χρόνου σε οποιονδήποτε φορέα του Δημοσίου.
β) Επιπλέον, και αυτό είναι ακόμα χειρότερο ή προβληματικότερο, επέρχεται σύμφωνα με το νέο σύστημα αυτοδίκαιη αργία των υπαλλήλων όχι μόνο με την παραπομπή τους στο ακροατήριο για κακουργήματα ή σοβαρά πλημμελήματα, όπως αυτά που ανέφερα, αλλά και με την απλή παραπομπή τους στο αρμόδιο πρωτοβάθμιο Πειθαρχικό Συμβούλιο για τη διάπραξη πειθαρχικών παραπτωμάτων.
Αξίζει να σημειωθεί ότι τα παραπτώματα αυτά αναφέρονται ρητά στη νέα διάταξη του άρθρου 103 του Υπαλληλικού Κώδικα (εδάφιο ε) και περιλαμβάνουν – και αυτό είναι κρίσιμο στοιχείο – παραπτώματα που περιγράφονται με εξαιρετική ασάφεια και αοριστία στο νόμο και προϋποθέτουν ευρύτατη άσκηση διακριτικής ευχέρειας από μέρους του ιεραρχικά Προϊσταμένου των υπαλλήλων.
Τέτοια είναι, ενδεικτικά, όπως ήδη αναφέρθηκε, η περίπτωση (ε), ήτοι «η αναξιοπρεπής ή ανάρμοστη ή ανάξια για υπάλληλο συμπεριφορά εντός ή εκτός Υπηρεσίας», καθώς και η περίπτωση (κδ), ήτοι η παράλειψη άσκησης πειθαρχικής ‘εξουσίας’ κατά υφισταμένου («δίωξη και τιμωρία πειθαρχικού παραπτώματος»). Πιέζονται, λοιπόν, οι υπάλληλοι να ασκήσουν πειθαρχική ‘εξουσία’ κατά υφισταμένων, διαφορετικά κινδυνεύουν να διωχθούν οι ίδιοι πειθαρχικά από τους δικούς τους Προϊσταμένους και να τεθούν σε καθεστώς αυτοδίκαιης αργίας!
Αρκεί, συνάμα, να παραπεμφθεί κανείς στο Πειθαρχικό Συμβούλιο με την κατηγορία της ‘αναξιοπρεπούς ή ανάξιας’ συμπεριφοράς για να τεθεί σε καθεστώς αυτοδίκαιης αργίας, η οποία, σημειωθήτω, επιφέρει eo ipso περιστολή των αποδοχών του κατά 70%.
11. Βέβαια, η αργία αποτελεί προσωρινό διοικητικό μέτρο που υπόκειται σε έλεγχο νομιμότητας στο Συμβούλιο της Επικρατείας ή το αρμόδιο Διοικητικό Δικαστήριο.
Το ζήτημα είναι, κι εδώ τα πράγματα περιπλέκονται, ότι το Δικαστήριο θα κριθεί να αποφανθεί για τη νομιμότητα μιας διαπιστωτικής και μόνο πράξης, αυτής που θέτει τον υπάλληλο σε αργία, και εκδίδεται κατά δεσμία αρμοδιότητα του οργάνου διοίκησης.
Θα αναγκαστεί, συνεπώς, το Δικαστήριο να κρίνει επί της συνταγματικότητας μάλλον του νόμου, που έθεσε σε ισχύ το μέτρο της υποχρεωτικής και αυτοδίκαιης αργίας, με γνώμονα την αρχή της αναλογικότητας. Εάν, δηλαδή, αυτή δεν έχει κατάφωρα παραβιαστεί με τη λήψη μέτρων, όπως αυτό της αργίας, που ίσως επιβαρύνει δυσανάλογα τον υπάλληλο εν σχέσει με το δημόσιο αγαθό το οποίο υποτίθεται ότι προστατεύεται.
Μπορεί κανείς να φανταστεί διαφορετικές ερμηνείες και εκτιμήσεις των Δικαστηρίων ως προς το ζήτημα αυτό, που έως ότου διευκρινιστεί πλήρως ίσως έχει προξενήσει πολλαπλή ζημία στην ομαλή λειτουργία της Διοίκησης και βέβαια στο ηθικό των υπαλλήλων.
Προβλέπεται, ωστόσο, μια άμβλυνση των οικονομικών επιπτώσεων του μέτρου της αργίας, εφ’ όσον ο ενδιαφερόμενος υπάλληλος προβεί σε κατάθεση αιτήσεως αναστολής εκτελέσεως της διαπιστωτικής πράξης που τον θέτει σε αργία στο αρμόδιο Δικαστήριο. Αν αυτό κρίνει ότι υπάρχει σοβαρός κίνδυνος βιοπορισμού, μπορεί να ελαττώσει την οικονομική επιβάρυνση και να διατάξει ως προσωρινό μέτρο την αύξηση των αποδοχών της αργίας μέχρι το 75% των νομίμων αποδοχών του υπαλλήλου.
Προβλέπεται, επίσης, η δυνατότητα επανεξέτασης του μέτρου της αυτοδίκαιης αργίας μετά την πάροδο έτους από το αρμόδιο Πειθαρχικό Συμβούλιο, το οποίο γνωμοδοτεί σχετικά με την αναγκαιότητα της συνέχισής της. Εξάλλου, το όργανο που είναι αρμόδιο για το διορισμό του υπαλλήλου μπορεί να ζητήσει οποτεδήποτε σχετική γνωμοδότηση του Πειθαρχικού Συμβουλίου για να διατάξει την αναστολή του μέτρου της αργίας και την επάνοδο του υπαλλήλου στα καθήκοντά του.
12. Παρά ταύτα και τις μετριαστικές ρυθμίσεις, που αμβλύνουν κάπως την αυστηρότητα του μέτρου της αργίας, έτσι όπως οργανώθηκε αυτό τελευταία, νομίζω ότι επιφέρει μια μάλλον υπερβολική και δυσανάλογη προς τον επιδιωκόμενο σκοπό σκλήρυνση της πειθαρχικής διαδικασίας. Τούτο διότι το επιβαλλόμενο σε βάρος των υπαλλήλων διοικητικό μέτρο εμφανίζεται να είναι ιδιαίτερα επαχθές σε σχέση με τη μη σύννομη πράξη ή την παράλειψη που κατηγορείται ότι έχει διαπράξει ο υπάλληλος.
13. Από τα προεκτεθέντα προκύπτει, ανάγλυφα θαρρώ, ότι οι νέες ρυθμίσεις σχετικά με το Πειθαρχικό Δίκαιο των δημοσίων υπαλλήλων στοχεύουν σε μια μεγαλύτερη αυστηρότητα στο όλο σύστημα διοίκησης των Δημοσίων Υπηρεσιών στη χώρα, το οποίο κατηγορείται ότι έχει καταλήξει σε μια κατάσταση υπερπροστασίας των δημοσίων υπαλλήλων από τους συναδέλφους τους. Εξ ου και η αντικατάσταση των τακτικών Υπηρεσιακών Συμβουλίων από νέα ειδικά και διακριτά Πειθαρχικά Συμβούλια με την παρουσία δικαστικού λειτουργού σε αυτά.
Συνάμα, η αργοπορία απονομής της δικαιοσύνης για την αμετάκλητη διευθέτηση υποθέσεων που εκκρεμούν ενώπιον των Δικαστηρίων οδήγησε στην επιλογή του μέτρου της αυτοδίκαιης αργίας με μόνη την παραπομπή στο ακροατήριο. Ίσως διότι είχε διαπιστωθεί ότι σε πολλές περιπτώσεις η πειθαρχική διαδικασία παρέμενε αδρανής έως ότου τελεσιδικήσει η υπόθεση ενώπιον των ποινικών Δικαστηρίων. Ενώ όταν έβγαινε, επιτέλους, η δικαστική απόφαση, ακόμα και αν ήταν καταδικαστική για τον υπάλληλο, σε πολλές περιπτώσεις το πειθαρχικό παράπτωμα μπορεί και να είχε παραγραφεί, εφ’ όσον είχε παρέλθει πενταετία.
Δεν ξέρω εάν και κατά πόσον τα προβλήματα αυτά, που ας δεχθούμε ότι είναι υπαρκτά, αντιμετωπίζονται κατά τον πλέον δίκαιο και αποτελεσματικό τρόπο με τις νέες ρυθμίσεις. Επιτρέψτε μου να πω ότι διατηρώ πολλές επιφυλάξεις, για να μην πω σοβαρές αμφιβολίες, όπως επιχείρησα να δείξω στην ανάλυσή μου.
14. Μολονότι δεν μπορεί κανείς να καταδικάσει εκ προοιμίου και κατά τρόπο απόλυτο ένα σύστημα και μια διαδικασία που δεν έχει ακόμα εφαρμοστεί πλήρως, πολύ πιο χρήσιμη και ενδιαφέρουσα θα ήταν, νομίζω, μια γενικότερη και δραστικότερη μεταρρύθμιση του όλου συστήματος της Διοίκησης Προσωπικού στο δημόσιο τομέα, στο πλαίσιο μιας συνεκτικής, πιο μακροπρόθεσμης στρατηγικής για την αλλαγή, για τον εκσυγχρονισμό (ή και την ‘επανίδρυση’, αν θέλετε) του κράτους και της Δημόσιας Διοίκησης στη χώρα μας.
Στο πνεύμα αυτό θα μπορούσα να καταθέσω ενώπιόν σας και για το δικό σας προβληματισμό ορισμένες προτάσεις ή ιδέες, που άπτονται του ειδικότερου ζητήματος που μας απασχολεί σήμερα εδώ, δηλαδή της επαγγελματικής σταδιοδρομίας των δημοσίων υπαλλήλων και λειτουργών του κράτους. Αυτές περιλαμβάνουν, ενδεικτικά, τα ακόλουθα.
Πρώτο και κύριο πειθαρχικό όργανο διοίκησης και αξιολόγησης των υπαλλήλων δεν μπορεί να είναι παρά μόνο ο ιεραρχικά Προϊστάμενός τους. Εννοώ ο διοικητικά-υπηρεσιακά Προϊστάμενος των υπαλλήλων, πράγμα που προϋποθέτει τη διαμόρφωση και αναστήλωση της διοικητικής, υπηρεσιακής ιεραρχίας στο Δημόσιο. Τούτο σημαίνει συγκρότηση μιας πάγιας και σταθερής ιεραρχίας βαθμών, βαθμίδων, αξιωμάτων και οργανικών μονάδων, με γνώμονα τη λειτουργική ενότητα του αντικειμένου τους, κατά τα αξιώματα της διοικητικής επιστήμης, όπως υπαγορεύει το Σύνταγμα και η νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, και την απαρέγκλιτη τήρηση της αξιοκρατικής αρχής στη στελέχωση, υπηρεσιακή εξέλιξη και αξιολόγηση του υπαλληλικού προσωπικού των Δημοσίων Υπηρεσιών.
Νομίζω ότι είναι εύλογη και αναγκαία, όπως έχω κατ’ επανάληψη τονίσει αλλαχού, η διάκριση 5 έως 6, όχι παραπάνω, οργανικών βαθμών στην υπαλληλική ιεραρχία πέρα από το λεγόμενο «ενιαίο βαθμολόγιο», το οποίο δεν απέδωσε τ’ αναμενόμενα. Έτσι, για την κατηγορία ΠΕ, λ.χ., θα μπορούσαν τα υπαλληλικά στελέχη ανάλογα με τα προσόντα, τα χρόνια υπηρεσίας τους και την επαγγελματική τους εμπειρία που είναι πολυτιμότατη, να ταξινομηθούν στους βαθμούς του Δοκίμου υπαλλήλου, του Γραμματέα, του Εισηγητή, του Τμηματάρχη, του Διευθυντή και του Γενικού Διευθυντή.
Κατά τη γνώμη μου, επίσης, η υπηρεσιακή-διοικητική ιεραρχία θα μπορούσε να επιμηκυνθεί κατά τι και προς τα πάνω, περιλαμβάνοντας τις θέσεις που είναι τώρα καθαρά πολιτικές, όπως αυτές του Γενικού Γραμματέα αλλά, γιατί όχι, και του μονίμου υπηρεσιακού Υφυπουργού, θεσμού ο οποίος προβλέπεται στο άρθρο 81 του Συντάγματος, χωρίς να έχει αξιοποιηθεί στη μεταπολίτευση.
15. Όσον αφορά στα Πειθαρχικά Συμβούλια, αυτά δεν μπορεί ούτε είναι σωστό να είναι διακριτά από τα τακτικά Υπηρεσιακά Συμβούλια των δημοσίων υπαλλήλων, που συνιστούν συνταγματικό θεσμό. Άρα, πρέπει να ενοποιηθούν ξανά, με διαφορετική όμως συγκρότηση και προοπτική. Βασική προϋπόθεση για το σκοπό αυτό είναι η σύσταση διυπουργικών κλάδων προσωπικού στο Δημόσιο για όσο το δυνατόν περισσότερες κατηγορίες υπαλλήλων. Ούτως ώστε από τους 1.000 περίπου ψευδοκλάδους, που έχουμε σήμερα και αναπαράγονται πανομοιότυποι ανά Υπουργείο και φορέα του Δημοσίου, να καταλήξουμε σύντομα σε ένα έγκυρα επεξεργασμένο εθνικό κλαδολόγιο, το οποίο θα αποκαθιστούσε την ενότητα του προσωπικού της Διοίκησης του κράτους αντί του υφιστάμενου κατακερματισμού και της πολυδιάσπασης του προσωπικού που υπηρετεί σε διαφορετικά Υπουργεία σα να ήταν διαφορετικά και εχθρικά μεταξύ τους κράτη.
Στο πλαίσιο κάθε διυπουργικού κλάδου προσωπικού θα μπορούσε και θα έπρεπε να υπάρχει ένα ενιαίο και τακτικό Υπηρεσιακό Συμβούλιο αρμόδιο για όλα τα θέματα της υπηρεσιακής εξέλιξης και κατάστασης των υπαλλήλων, περιλαμβανομένων των πειθαρχικών.
Τα τακτικά Υπηρεσιακά Συμβούλια πρέπει ν’ απαρτίζονται μόνο από δημοσίους υπαλλήλους, λαμβανομένης υπ’ όψιν και της συναφούς συνταγματικής πρόβλεψης, δίχως συμμετοχή σε αυτά αλλότριων προσώπων. Αν είναι πενταμελούς συνθέσεως, τα δυο μέλη εξ αυτών πρέπει πράγματι να επιλέγονται από τους δημοσίους υπαλλήλους, αλλά με ενιαίο ψηφοδέλτιο και όχι κατά κομματικές ή συντεχνιακές παρατάξεις. Τα υπόλοιπα τρία μέλη του τακτικού Υπηρεσιακού Συμβουλίου θα έπρεπε να επιλέγονται με κλήρωση μεταξύ των ανώτερων και αρχαιότερων υπαλλήλων του κλάδου. Η δημοκρατική μέθοδος της κληρώσεως, την οποία εγκαινίασε ο Κλεισθένης στην αρχαία Αθήνα, έχει τη σημασία της εδώ.
Αν κριθεί αναγκαίο, μπορεί ανά κλάδο προσωπικού να υπάρχει ένα δεύτερο Υπηρεσιακό Συμβούλιο για τους ανώτερους υπαλλήλους, δηλαδή από το βαθμό του Τμηματάρχη και πάνω, με ανάλογη σύνθεση και αρμοδιότητες.
16. Τα Υπηρεσιακά Συμβούλια, όπως προανέφερα, θα πρέπει να ασκούν και πειθαρχικές αρμοδιότητες. Αν, όμως, παρ’ ελπίδα αυτά αδρανούσαν ή εμφανίζονταν να συγκαλύπτουν συναδέλφους τους, θα τελούσαν υπό τον έλεγχο ενός Γενικού Συμβουλίου Επιθεώρησης της Διοίκησης. Αυτό θα απαρτιζόταν από μέλη του ΑΣΕΠ, του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους, του Συνηγόρου του Πολίτη και του Γενικού Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης.
Αυτό το Γενικό Συμβούλιο θα μπορούσε ν’ αναπέμπει, όχι να τιμωρεί το ίδιο αλλά να αναπέμπει, στα τακτικά ή στα ανώτερα Υπηρεσιακά Συμβούλια υποθέσεις πειθαρχικών παραπτωμάτων, ασκώντας το σχετικό έλεγχο και την εποπτεία, καθώς επίσης να ενημερώνει την κοινή γνώμη, την κυβέρνηση και την εθνική αντιπροσωπεία, τη Βουλή.
Αν θέλαμε να είμαστε ακόμα λίγο πιο ριζοσπαστικοί, πράγμα που εύχομαι, θα μπορούσαμε να φανταστούμε ένα μεγάλο μέρος της υπαλληλικής προσφυγής, που τώρα εκδικάζεται στο Συμβούλιο της Επικρατείας, να περιέρχεται σε αυτό το Γενικό Συμβούλιο Επιθεώρησης, το οποίο έτσι θα προσλάμβανε τη μορφή ενός Ειδικού Δικαστηρίου Δημόσιας Διοίκησης. Όπως ακριβώς συμβαίνει και με το αντίστοιχο Ευρωπαϊκό Δικαστήριο σε επίπεδο Ευρωπαϊκής Ένωσης, που εκδικάζει υπαλληλικές και μόνο διαφορές μεταξύ των στελεχών της Ένωσης.
Ούτως ή άλλως και εκεί αυτή την αρμοδιότητα των υπαλληλικών διαφορών ασκούσε παλαιότερα το τακτικό Ευρωπαϊκό Δικαστήριο και κατόπιν το Πρωτοδικείο (νυν Γενικό Δικαστήριο). Αν υπολογίσουμε ότι το προσωπικό της Ευρωπαϊκής Ένωσης δεν είναι πάνω από 35.000 άτομα και όμως οργανώθηκε ειδικό Δικαστήριο για τα υπαλληλικά θέματά τους, τι να πούμε για τη δική μας περίπτωση, που η Δημόσια Διοίκηση ήδη αριθμεί πάνω από μισό εκατομμύριο υπαλλήλους;
Σε περίπτωση που ιδρυόταν κάτι ανάλογο στην πατρίδα μας, σε αυτό το όργανο θα μπορούσαν να περιέλθουν όχι μόνο τα υπηρεσιακά και τα πειθαρχικά ζητήματα των υπαλλήλων, αλλά και τα σχετικά με την ασφάλεια των υπαλλήλων, τα ατυχήματα, την ασθένεια, τα επιδόματα, κ.τ.λ. Φυσικά επί των αποφάσεων αυτού του Συμβουλίου θα χωρούσε αίτηση αναιρέσεως και μόνο ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας.
Κατ’ άλλη εκδοχή, ίσως πιο απλή, τούτο το όργανο θα μπορούσε να διαμορφωθεί ή να προέλθει από κάποια μετεξέλιξη του σημερινού ΑΣΕΠ ή κάποιου τμήματος αυτού με ανάλογες προσαρμογές.
17. Τέλος, αλλά όχι έλασσον, οι υποθέσεις εγκλημάτων περί την Υπηρεσία από τα αρμόδια ποινικά Δικαστήρια και προκειμένου να αποφευχθούν φαινόμενα υπερβολικών καθυστερήσεων ή κρίσεων από μη εξοικειωμένους με τη Διοίκηση δικαστές, θα μπορούσαν να εκδικάζονται σε έναν και τελικό βαθμό από έναν ειδικό δικαστικό σχηματισμό απαρτιζόμενο από Εφέτες και Διοικητικούς Δικαστές οριζόμενους με κλήρωση.
18. Εν συμπεράσματι, θα ολοκληρώσω την εισήγησή μου με μια καταληκτική σκέψη, που έχει ίσως κάπως θεωρητικότερο και πιο πνευματικό χαρακτήρα.
Ένα βασικό ερώτημα πλανάται στη σκέψη πολλών ανθρώπων εδώ και πάρα πολύ καιρό: Μπορεί άραγε να διασχίσει κανείς το ίδιο ποτάμι δυο φορές; Ναι, απαντούν πολλοί, αρκεί να βρεθεί η σωστή διάβαση, εκεί που τα νερά είναι πιο αβαθή και πιο προσβάσιμα.
Όχι, απαντούν άλλοι. Μεταξύ αυτών και ο σκοτεινός Εφέσιος. Γιατί ακόμη και αν νομίζουμε ότι διαβαίνουμε το ίδιο ποτάμι δυο φορές, κάνουμε λάθος. Τα νερά έχουν αλλάξει, μόνο οι όχθες είναι σταθερές ή περίπου σταθερές.
Σήμερα φαίνεται ότι και οι όχθες έχουν μετακινηθεί. Καθώς προχωρούμε, όχι μόνο τα νερά κυλούν και μεταβάλλονται σαν τα ρεύματα του Ευρίπου, αλλά και οι ίδιες οι όχθες μετακινούνται και μετατοπίζονται. Και αυτό που νομίζαμε ότι θα ήταν μια progressio ad infinitum, μια πρόοδος εις το διηνεκές, εμφανίζεται πλέον να είναι μάλλον μια progressio ad indefinitivum, μια πρόοδος εις το ακαθόριστο και στο επισφαλές.
Έτσι, όχι μόνο το ίδιο ποτάμι δεν μπορούμε να διαβούμε δυο φορές, αλλά και οι λύσεις που δίναμε παλιά, φαίνεται πως πλέον δεν αρκούν. Μοιάζει λοιπόν να ισχύει και για εμάς, εκείνο που έγραφε ο Σενέκας σ’ ένα φίλο του: «Φίλε μου, για εκείνα που ήξερες να κάνεις, δεν είναι πια καιρός, και αυτά για τα οποία τώρα είναι καιρός, δεν ξέρεις να τα κάνεις». Όμως αυτό δεν ισχύει για σας.
*Παρέμβαση στην ημερίδα της ΠΟΕ- ΟΤΑ «Το νέο Πειθαρχικό Δίκαιο, η αξιολόγηση των Οργανικών Μονάδων και του Ανθρώπινου Δυναμικού. Αναβάθμιση της Δημόσιας Διοίκησης ή εργαλεία υλοποίησης των μνημονιακών πολιτικών;».
